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論中國土地經營模式變遷與農村治理轉型
2020年01月17日 09:39 來源:《上海行政學院學報》2019年第6期 作者:楊弘 楊郁 吳易哲 字號

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  摘 要:土地經營模式作為時代和制度的產物,一經形成便深刻影響著農村的生產與生活形態,也形塑著農村的治理生態。中國土地經營模式經歷了從傳統租佃模式到土改模式、人民公社模式、家庭聯產承包模式的變遷。不同土地經營模式在孕生不同農民、農村與國家關系的同時,也催生了與之相匹配的農村治理方式。在土地延包和承包地“三權”分置制度不斷完善的土地“后承包時代”,多種形式適度規模經營仍然是農村土地經營的必然要求,農村治理也仍會延續國家權力逐步撤出、多元治理不斷增強的態勢。但國家權力撤出并非意味著國家放任農村治理發展。基于土地經營模式變遷契機,國家通過頂層設計的助推,進一步構建和完善主體多元、參與自主、內容豐富、方式民主的“共建、共治、共享”的農村治理體系與格局,是新時代推進農村治理現代化的有效路徑。

  關鍵詞:中國;土地經營模式;變遷歷程;農村治理

  作者簡介:楊弘,東北師范大學政法學院副院長、教授、博士生導師;楊郁,白城師范學院政法學院副教授;吳易哲,東北師范大學政法學院碩士研究生。

  土地經營模式是指在特定歷史時期農村土地制度的作用下所形成的土地產權關系、經營規模及經營方式的總和。土地經營模式反映了特定歷史時期農民、土地、國家關系的具體態勢。作為國家制度和時代的產物,土地經營模式一方面深受經濟發展水平、政治制度、思想觀念、國家建設目標等因素的影響,另一方面,其一經形成也會給農村生產與生活帶來深刻變革,從而形塑著農村社會的治理生態。中國土地經營模式經歷了租佃、土改、集體化、家庭聯產承包等數次變遷,并形成了特定的土地經營模式。而不同的土地經營模式孕生了不同的農民、農村與國家的關系,并形成了與之相匹配的農村治理方式。從農村土地經營模式與農村治理的內在關聯視角分析和探討農村治理的邏輯,有助于理解土地延包和承包地“三權”分置后農村治理生態所發生的微妙變化,進一步探索農村治理現代化轉型的路徑。

  一、傳統租佃模式:農民依附與權威自治

  土地是傳統農民唯一的生活來源。在中國長達兩千多年的封建專制統治中,以占有土地數量劃分為地主階級和農民階級,地主階級土地私有制和農民租種地主土地并受其剝削構成了封建社會的基石。地主階級因掌握著農村社會最重要的土地資源而成為統治階級的社會基礎。占人口多數的農民則依靠租種地主土地勉強維持生計。這種統治與被統治關系,使土地分割成一個個小塊,形成了細碎化的土地格局。農民的命運與這些小塊土地捆綁在一起,并塑造出了自身分散、保守的階級特性,正如馬克思所說,農民如同“一口袋馬鈴薯”。如何整合這“一口袋馬鈴薯”,使其安于被統治地位,以維持農村社會的秩序,便作為一道難題擺在了統治者面前。若由封建政權直接管理農村,將權力滲透至農村,雖然有利于加強中央集權的全面控制,但必將付出高昂的管理成本,這是封建政權無力負擔的,也因此給傳統農村保留了足夠的自治空間。而更為重要的是傳統的土地租佃模式提供了實現農村“自治”的基礎性條件。當然,這里的“自治”不同于現代意義上的自治,它不是指農民作為平等主體進行的自我管理,而是在農民基于土地形成的依附關系中由被依附的農村權威進行的農村治理。

  1.農民依附關系的確立

  封建土地私有制決定了地主階級和農民階級各自在土地上的地位,這也正是這兩個階級在整個社會中的地位。農民迫于生計租種小塊土地,常年在這塊土地上勞作,與土地、土地的所有者地主建立了強依附關系,“土地支配著農民,農民只是土地的附屬物”[1]。這種依附一方面表現為資源依附,即農民的一切生活所需都依靠土地的產出,土地是無可替代的,離開土地,農民便不能活,土地是他們唯一關注的事情。另一方面表現為權威依附,即對地主的依靠,尋求權威對生產生活安全的保障。分散的小塊土地的生產經營使農民很難形成作為一個階級的合力,無法得到本階級的庇護,只能向外尋找安全感。與此同時,小塊土地塑造了傳統農民的性格,說“人們的土地就是他們人格整體的一部分,并不是什么夸張”[2]。因為在小塊土地上,農民生于斯長于斯,依靠世代累積的經驗便能應對生活中的細小問題,不需要與外界過多交換就可維持生活,而且他們對于長期生活于其中的熟人社會更有信任感,依據熟人社會的親疏遠近形成了他們的“差序格局”,這種帶有較強親緣性與地域性的社會關系網絡進一步強化了農民保守、內向的特性。此外,由于擁有的資源少使農民的能力有很大的局限性,無法依靠自身力量解決諸如農田灌溉、矛盾糾紛等大問題,形成了他們消極避禍,以忍讓妥協換取安穩生活的不出頭、不惹是生非的生活邏輯和軟弱性格。一定意義上講,農民保守、內向、軟弱的性格特征助推了其對權威的依賴,在“皇權不下縣”、中央權威遙不可及的情況下,傳統的農村權威便成了唯一的依靠,這種依附關系構成了土地租佃模式下農村權威自治的條件,也使傳統農村維持了長期的穩定秩序。

  2.權威形成與權威自治

  在傳統農村,占有土地是獲得權力的必要條件,農村權威必然是在經濟資源上具有優勢的人,是土地的所有者,擁有對土地進行“占有、使用、收益和處分的全部權利”[3]。按照馬克斯·韋伯的權威理論,權威由于來源不同可分為基于傳統習俗、信仰獲得權威地位的傳統型權威,基于個人魅力贏得支持的魅力型權威和基于法律被遵從的法理權威。傳統的農村權威屬于韋伯所說的傳統型權威,習俗、慣例是其治理農村的主要手段。這些農村權威既有治理農村的資格和資源,也有治理的意愿,借助治理身份,他們成為農村利益的集中代表及連接國家與農民的重要紐帶。國家通過農村權威得以實現對農村的整合和控制,鞏固了統治的基礎;作為交換,國家則承認其治理農村的“合法性”,而成為農村權威強大的后盾,并以“看得見的手”不斷推進權威階層的壯大。農村權威倚重國家力量及對其治理地位的認可,自主地治理農村,不斷擴大影響力,為其贏得更多的社會榮譽或經濟利益。

  傳統農村權威自治是在國家與農民間溝通、聯結并創造國家與農村社會的平衡,不意味著國家與農村社會的完全隔絕。這種自治形式下,農村權威要有能力應對國家下達的如賦稅、徭役等任務,確保國家權力的效力,因此,一般情況下不存在分歧和沖突。但是,當賦稅和徭役等負擔過重、難以承受時,一些農村權威也會扮演國家利益與農民利益的調和者,代表農民進行談判、抗爭,不過這種抗爭一般“并不對中央政府造成嚴重威脅”[4]。同時,作為地緣與血緣關系網絡中的領袖,農村權威依據農民圍繞土地長期聚居衍生出的一套如費孝通所說的依據“經教化過程而成為主動性的服膺于傳統的習慣”[5]、行為規范和道德標準——“禮治”對社會進行控制。而這種“禮治”與小農經濟相適應,在小塊土地所劃定的封閉的生產生活場域內形成一個熟人社會,在這個熟人社會中,若有悖于“禮”則會受到道義的譴責從而將忠、孝、義等傳統倫理精神與農村秩序相聯結起來,使農民接受和遵從,形成服從慣習。農村權威一方面依靠個人影響力凝聚村莊力量,組織村莊集體活動,管理村莊各項事務,另一方面擔當著“禮”的推行者和仲裁者,對各種糾紛、悖禮行為進行公正“裁決”,維持“禮”高于一切的核心地位,在傳統“家國同構”的社會結構中這也是對中央集權地位的維護。因此基于傳統土地租佃模式的權威自治隱含著農民對農村權威、農村權威對國家的雙重依附,只不過前者是顯性依附,后者是隱性依附,最終將農村權威推向治理前臺,農民卻在這種“自治”下集體失聲,沒有任何主張權利的資格和機會,土地所確立的階級關系使農民僅僅能作為自治的客體而存在。

  二、土改模式:農民翻身與國家引領

  中國共產黨在新民主主義革命時期領導的土地革命,滿足了農民的土地要求,從而達到動員農民參加革命的目的。1949年新中國成立后,新生政權面臨著徹底推翻農村舊的統治秩序,并將其納入社會主義國家建設體系中的任務。為此,1950年頒布了《土地改革法》,明確了農民的土地權利,從而拉開了土改運動的序幕。土地革命以消滅封建地主階級土地所有制為目標,使農民不僅獲得了土地使用權,更獲得了所有權,中國農村階級結構也因此發生了重大變革,傳統農村的社會秩序隨著地主階級的被消滅而瓦解,農村社會需要新的組織機構與權威力量來整合和治理。

  1.農民翻身與權威重構

  土地改革所確立的新的土地制度使農民不僅第一次有了自己的土地,成了土地的主人,而且在政治上獲得了一種新的身份認證,他們不再以受剝削的被統治階級身份而是以國家平等一員的身份從事生產活動,擁有受法律保護的不可被剝奪的各項權利。新政權運用強制力將地主階級的土地分配給農民,不僅贏得了農民的認同和支持,更是樹立了“農民群眾在農村中的政治優勢”[6]。這場土地革命運動所運用的階級劃分標準使原有的地緣、血緣主導的傳統農村權威地位失去了合法性基礎而喪失了對農村的治理權、控制權,農民作為土地所有者逐步獲得了農村治理的權力和權利。特別是農村基層政權組織的確立,不僅賦予了農民的治理主體地位,而且成為農民與國家之間新的連接紐帶,承擔起落實國家政策、增強農民政治認同感的責任,從而形成新的農村權威。新農村權威與傳統農村權威有著本質區別:一是階級身份不同。傳統農村權威與新農村權威分別屬于兩個對立的階級,即地主階級和農民階級,傳統農村權威維護和維持的是剝削與被剝削的關系,新農村權威體現的是農村勞動人民平等的生產和生活關系。二是生成機制不同。傳統權威主要是基于血緣、地緣關系和傳統“禮治”規則而產生的,他們擁有超越其他人的經濟、社會資源,并能運用這些資源建構起相對穩定、使農民有所庇護的村落環境;土改時期涌現出的農村新權威帶有更多的政治色彩,憑借國家賦予的權力和地位對農村進行符合國家意志的治理,實現國家對農村社會有效控制和整合。

  2.組織重組與政府管理

  土地改革從根本上改變了傳統租佃式的土地經營模式,盡管土地仍維持傳統的小塊經營種植方式,但其所有者身份的轉換使原有的農村組織分崩離析。如何使分散的農民在新的治理基礎上重新組織起來,“對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農業大國來說,其意義尤為重大”[7]。而只有國家擁有這樣的整合力量。事實上,國家強制力也始終貫穿于中國土地改革過程之中,這意味著土地改革已經不單單是一場土地所有制的變革,更重要的是伴隨著土地改革,國家將權力滲透到廣大農村的各個角落,在徹底瓦解原有治理基礎的同時重新成立與新政權相契合的基層組織,這就“為建構一個權力集中而又有強大滲透能力的現代民族——國家奠定了基礎”[8]。具體體現在:一是加強農村黨組織建設。中國共產黨在農村的各級黨組織是土地改革的領導力量。老解放區早在新中國成立前的土地改革運動中就已建立了黨組織的基本框架,新解放區黨組織當時只停留在鄉級,尚未延伸至農村內部。中國共產黨在土地改革中“采取了鄉設黨、團的委員會,村設黨、團的支部及小組的方式”[9],通過層級分明的黨組織、團組織設置,嚴格篩選、把關,將農民中經得起考驗的骨干分子、積極分子吸納進黨的隊伍中來,初步建構起黨領導農村的組織網絡。同時為保證土地改革的順利進行,中國共產黨還選派了一批黨政干部、新解放城市的青年和學生組成土改工作隊,派駐到各地農村。作為新政權代表直接進入農村的工作隊一方面指導土地改革工作的開展,另一方面著力發展、培育黨在農村基層的組織力量,對農民進行政治動員、思想教育和組織工作,從而樹立黨在農民心目中的權威地位。二是加強農村政權體系建設。根據《土地改革法》規定:土改期間,縣以上各級人民政府組織土地改革委員會指導和處理相關事宜。而在縣以下則實行區、村或區、鄉兩級建制,將行政區劃縮小、細化,區作為縣政府的派出機構,領導鄉或村的工作,鄉或村的規模一般較小,“戶數在一百到五百戶之間不等,人口在五百到三千人之間”[10],這些機構設置系統推進了農村政權建設。通過完善基層行政建制,進一步摧毀了舊的體制,建立起民主的政權體系,從而使國家與農民之間形成更直接、緊密的聯系。作為國家權力末梢的基層政府直接面向農村、面對農民,有利于逐步消解傳統農村權威的中介作用,有效地實現了對農村的社會控制。三是推進農民協會發展。“根據中華人民共和國土地改革法,農民協會是農村中改革土地制度的合法執行機關。”[11]土地改革期間,農民協會作為農民自愿結合的群眾組織,在組織和領導農民開展打土豪、分田地、清匪反霸等活動中發揮了不可替代的作用。需要說明的是,當時的農民協會雖為農民組織,但其從未脫離國家權力之外獨立開展活動,而是始終作為執政黨和政權體系的外圍組織貫徹執行著國家意圖,事實上成為國家力量在農村正式體制外的一種延伸。因此,在完成土地改革任務后,到1952年鄉人民政府成立,其活動逐漸減少乃至消失[12],其內部的骨干成員大多進入政權機構,以正式政權代表身份繼續在農村發揮國家權力的影響和作用力。通過土地改革時期的“政黨下鄉”“政權下鄉”及扶持農民組織,國家自上而下開始的農村社會重構,不僅以土地贏得了在農村重建政權組織的深厚群眾基礎,而且注意發揮農民主體作用,在彰顯農民經濟、政治上權利主體地位的同時,進一步將權力下沉至農村,加強了農村控制。

  三、人民公社模式:權利消解與政府管理

  土地改革實現了農民階級的解放和土地的農民所有,但并沒有改變小農經濟的生產經營狀況。黨和國家將土地改革歸入民主革命的一部分,并認為土地私有制不符合社會主義的要求,認為在完成土地改革后還必須對限制農業生產力發展的小農經濟進行社會主義改造,向土地集體所有制過渡。于是,在全國范圍內開展了旨在將農民組織起來的農業合作化運動。經歷互助組、初級社、高級社三個階段的合作化運動,一方面將農村生產資料從私有制過渡到集體所有制,最終實現集體化;另一方面重建了農村的政治組織和經濟鏈條,由合作社實際上掌握了農村經濟社會的權力,實現了“村社合一”。為進一步滿足國家掌控并從農村汲取資源的需要,“村社合一”的合作社又逐漸演變為“政社合一”的人民公社。人民公社將廣大農民全部納入人民公社體制中,農民成為公社社員,并實行一切生產資料實行“隊為基礎,三級所有”,即以生產隊為基礎,公社、生產大隊、生產隊三級所有、三級核算。農民身份、社會關系、生產生活方式發生重大變化,國家權力通過人民公社嚴密的組織體系,實現了對農村的有效管理。

  1.集體化與農民權利消長

  土地改革使農民第一次感受到了自己權利的真實存在,不僅對土地享有所有權,而且享有使用權。而之后的人民公社作為“消滅農民的土地私有產權,把農民勞力集中在集體農莊里聽從國家計劃命令的體制”[13],將土地從農民個人所有變為了集體所有。建立人民公社的初衷是要克服小農經濟的弊端,促進農民的組織合作和農業生產的發展,使農民擺脫貧困,實現農村集體化后,勞動生產率得到了提高。據統計,1958年糧食產量為20,000萬噸,到1978年增長至30,477萬噸[14],增幅達52%,但農民的生活卻改善不多,國家優先發展重工業的發展戰略導致城鄉二元結構和價格“剪刀差”,造成城鄉差別,加重了農民負擔。

  2.“政社合一”體制下的政府全面管理

  人民公社時期的農村治理具有高度集權的特點。土地集體化——土地集體所有、集體經營,為高度集權的“政社合一”體制奠定了經濟基礎,打破了小農經濟細碎化的土地經營格局。農民被組織起來進行合作生產,并不適合當時農村生產力發展水平,因此,農民的生產積極性受到影響。在這種“國家通過統一的計劃來控制和管理土地上的生產經營活動的制度安排”下,“農民沒有生產自主權和生產剩余的索取權”[15],土地所有權和經營權被虛置,農民的主體性弱化,農民的內在分散程度加劇。

  國家對人民公社最初的設想是,把原來分立的鄉級政權與合作社合二為一,“全國是一個大公社,政社合一,公社之內有分工”[16],以最大限度并有效地整合新中國成立初期分散孱弱的農村社會資源和力量。人民公社作為政權組織與農業經濟組織的統一體,以其強大的權能重新布局農村的治理領域、分配農村的治理資源。層級式管理使農村社會生產生活受到嚴格控制,保證了政府對農村社會的全面管理和對農村資源的分配權。在這一體制下,農村基層社會失去了應有的自治性,農村不僅難以持久承受,而且連維持自身發展的可能[17]。

  四、家庭聯產承包模式:權利復活與村民自治

  人民公社的弊端日益凸顯,農村發展停滯,農民生活貧困。1978年12月,黨的十一屆三中全會標志我國進入改革開放新時期。農村改革率先啟動,國家開始重新規劃、調整農村的土地政策。安徽小崗村創造性的家庭聯產承包責任制得到認可,并在全國推行。自此,以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制正式確立。隨著農村土地所有權和使用權逐漸分離,農民逐步獲得了土地的經營自主權。隨著各級政府逐步放松對農村與農業生產的集中管理,農民土地經營自主性增強,獲得了自治的權力和空間。

  1.農村基層民主的發展

  家庭聯產承包模式是廣大農民積極探索的結果。這一模式既體現了社會主義“公有制”的理想目標,使農村不致因土地私有而兩極分化,又避免了農民在集體土地上均等化勞動造成的低效。在這種模式下,一方面農民取得了合法的土地承包經營權,成為土地實際的主人。經過土地權利的失而復得,農民的權利意識進一步增強,同時隨著市場經濟向農村的逐步推進,農民開始作為獨立的市場主體參與競爭,他們可以“自行決定在自己的土地上種什么樣的作物,花多少時間來耕種,以及可以做些什么別的活兒”[18]。基于對生活改善的期待,農民已不再僅滿足于土地所帶來的自給自足,而是更加具有“經濟人假設”特質——精于算計、趨向理性,以獲得更高的收入。經濟理性的提升使農民逐漸形成了異于傳統情感本位的、以“利”為中心的價值判斷體系,并依此來權衡各種人、物及相互關系,進而做出有利于“利”的行為選擇。權利需求和民主觀念在農民追逐經濟利益的過程中快速生長。另一方面土地重新回歸到小塊、細碎的經營格局中,農民從集體回歸家庭,家庭成為取代傳統家族和集體組織滿足農民生活、情感所需的核心單元。小規模的生產與生活環境塑造了農民特殊的文化和社會心理:既在一定程度上保有傳統村落的禮俗習慣,又在個人利益從集體中剝離后更具內向性,只關注自己的承包地,關注個人和家庭的利益而缺少公共關懷。總的來說,在家庭聯產承包責任制推行之后、大規模的土地流轉發生之前,農民處于彼此分散、各自逐利的狀態,延續了小農內向、保守的部分特性,但不同的是,由于土地經營的主體地位使農民在經營過程中既擁有相應的自主權利,也需獨自面對風險,因此他們迫切希望有更多的法定權利,以保障生產與生活的穩定。

  2.利益博弈下的村民自治

  土地經營模式向家庭聯產承包經營的轉變創造了農村治理變革的契機,在人民公社的集體化模式走向終結后,農村出現了政府管理缺失與基層政權乏力、治理缺失的困境,恢復主體地位的農民自發地開始了自治的實踐。而黨和國家適應并推動農民自治實踐要求,于1998年通過頒布和實施《中華人民共和國村民委員會組織法》在法律上認可了村民自治的農村治理模式,從而賦予村民自治以合法地位。村民自治在訓練農民民主技能、塑造農民民主意識、提升農村民主水平方面取得了顯著成效。但不能不看到,在家庭聯產承包責任制基礎上生長起來的村民自治自實施以來就被裹挾在各種利益關系中,其發展過程并不平順。一是農村自治組織的兩難境地。家庭聯產承包制改變了人民公社時期國家與農民的關系,國家賦予農民以土地權利。當然,這并不意味著國家對農村社會的完全放任,土地等農村相關政策的主導權仍然在國家手中。國家通過稅收制度和政策主導著農村基層治理格局。例如,稅費改革前按制度規定農民必須繳納農業稅,以此來換得土地的使用權,農業稅成為農民的主要負擔,征稅也成為鄉鎮政府和農村自治組織的主要任務。強制征稅本身就是件費力不討好的事,特別是在收成不好的年度這項工作就變得格外艱難,從而造成鄉鎮干部與農民關系的緊張。而村委會雖是村民自治組織,但由于制度上對自治權限的規定模糊不清,在實踐上又要求村委會協助鄉鎮政府完成征稅任務(包括承接和落實鄉鎮政府的各項政策和規定),這就使得村委會在村治實踐中脫離自治軌道,實際擔當著鄉鎮政府派出機構的角色進行農村治理。自2006年取消農業稅,農民沒有了來自土地的負擔,并得到國家各種種地補貼。而此時的村民自治組織經費來源困難,加上農村集體經濟萎縮,鄉鎮政府以及村民自治面臨經費危機,甚至運轉都成問題。二是農村集體權力虛置。家庭聯產承包制對土地集體所有權的設定決定了村民自治組織在整合農民方面的優勢,也劃定了范圍—只有擁有集體土地產權的村民才享有自治權利,農民被整合在自己擁有土地產權的行政村的治理體系中[19]。盡管家庭聯產承包模式下的土地歸村集體所有,但農村土地集體所有權長期虛置,農民因被賦予承包經營權而成為土地實際的所有者,并因土地的小塊、細碎經營而重新分散為單獨的個體。在這種情況下,農民的集體觀念大為減弱,村集體也難以再依靠傳統的依附關系維持其內聚力,使農民對其產生歸屬感。特別是在市場化進程不斷推進條件下,農村社會結構、利益關系、價值取向更加趨向多元化,農民逐步成為“社會化小農”“農民生產、生活、交往更加復雜”[20],遠遠超出農村自治組織的掌控能力。面對利益不斷分化、權利意識增強的農民,村民自治組織出現了整合能力弱化、自治主體分化、參與動機復雜化、行為逐利化的治理難題。

  五、適度規模經營模式:治理生態轉型與農村治理多元化

  隨著土地流轉范圍的擴大及農業現代化的深入推進,國家適時引導土地經營模式進行新一輪的變遷,即在家庭聯產承包制基礎上實行土地所有權、承包權、經營權三權分置,推進土地經營格局由細碎化向適度規模經營轉變。適度規模經營意味著與土地緊密相連的農村治理將再次發生變革。因為,農民的心理、收入水平、交往原則、民主觀念、科技意識、關系網絡、市場理念將不同程度地因土地所劃定的新生產格局而發生新的適應性變化,農村治理生態必將會因此被重塑。因此,必須在新的土地經營模式下重新思考農村治理轉型問題。

  1.農村治理生態轉型

  改革開放40年來,我國農地改革不斷深化和推進,特別是黨的十八大以來,隨著土地確權和土地流轉的推進,我國農村土地改革進入新時代——土地確權、土地流轉經營、第二輪承包到期后再次延包30年等作為繼農村家庭聯產承包責任制后的里程碑式的土地改革舉措,標志著農村土地承包進入“后承包時代”。“后承包時代”農村土地征收制度和農村集體經營性建設用地入市改革(1)雖然不能改變農村多種形式土地適度規模經營的主線(2019年中央一號文件),但其治理環境已發生悄然轉型。

  一是治理主體從單一轉向多元。在與家庭聯產承包模式相生的統分結合、雙層經營體制下,土地所有權與承包經營權實現分離,促成了土地主體從單一走向多元,在農村治理中也形成了以集體所有為權力基礎的自治組織和以承包經營權為權利基礎的農村權威等正式與非正式的多元治理主體。

  二是農民參與方式從依附式轉向自主式。農民參與社會治理的方式受制于其在土地上的權利地位。家庭聯產承包模式作為國家對農民土地需求的回應,也順應了國家的民主發展取向,在賦予農民更多土地權利的同時也確定了農民的土地主體地位。毋庸置疑,農民的土地主體身份使得其獲得了實質性農村治理的自主權利,即農民平等地享有選舉權、決策權、管理權、監督權,從而使農民擺脫了過去的依附地位,成為農村治理的主要力量,但主體地位和自主權利的獲得,為農民更積極地參與農村治理創造了前提性條件。

  三是治理內容從與土地直接相關轉向間接相關。我國人多地少,再加上土地是傳統農民主要收入來源的狀況,使農村治理長期圍繞土地問題展開,如土地邊界問題、灌溉問題、稅收問題、生產生活秩序問題等。然而農民土地權利的不斷完善,特別是土地流轉行為的被許可,使農民有了更多的自由,收入來源不斷拓寬,務農+務工成為農民勞動的新模式,農民也因此開始產生了許多土地之外的公共需求,如“就業登記、勞動培訓、社會保障”等,這些“由土地流轉延伸出來的村務”[21]需求逐漸成為農村治理的重點和實現農村治理現代化的關鍵,鄉村公共物品和服務的供給空間愈益擴大并被農民日益重視,從而促使農村治理內容的存量調整和增量發展。

  四是治理方式從指令式轉向協商式。土地經營模式的變遷歷程是一個土地權利不斷向農民回歸并愈加清晰和完整的過程。這一過程中伴隨著農村主體利益多元化和以往權威模式的式微化—傳統的指令式權威已與農民的權利地位不相適應,農民在擁有生產經營自主權和自由流動權的同時需要匹配更加充分的自治權利,即要求以自治主體而不是被管理對象的身份參與到村社公共事務的治理中。因此,政府必須轉變治理方式,通過與農村多元主體平等對話、協商方式不斷推進農村治理的發展。盡管這一轉變的有效實現還存在觀念、組織、體制、能力等方面的諸多障礙,但協商的理念和方式無疑已得到國家與社會層面的普遍認同,體現在我國農村治理中已經創造了并被國家大力推廣的民主懇談會、村民議事會等卓有成效的協商民主治理[22]實踐形式,而且這些協商民主形式在農村實現有效治理的實踐中發揮并仍將發揮越來越重要且不可或缺的作用。

  2.力量整合下的農村治理多元化格局

  改革開放以來,黨和國家順應農民在土地承包權、流轉土地經營權方面的要求,不斷推動農村土地制度改革,從土地所有權和使用權統一逐步發展到“兩權”分離(所有權和承包經營權)、“三權”分置(所有權、承包權、經營權),不僅促進了農村生產力的極大解放,而且使農村基本經營制度得到不斷完善。土地“后承包時代”,多種形式適度規模經營不僅是農村土地經營的必然要求,而且農村治理仍會延續國家權力逐步撤出、農民自治作用增強的態勢,這既與實現國家治理現代化的戰略目標相吻合,也與農民漸趨完善的土地權利相匹配。但是,國家權力從農村治理領域的撤出,并不是對農村社會治理的放任。因為農村治理環境轉型和變遷事實上造就的農村日益多元化的利益主體——包括農村基層政府、基層群眾自治組織,也包括農村市場體系、農村社會組織,還包括作為個體的村民——他們因其權利之間充滿分歧、矛盾的利益關系造成的復雜鄉村社會——還沒有形成完善的、“完全公民權利”的“鄉村治理基礎”[23],這不僅需要公平和正義制度保障其各自自主行使權利的空間、邊界,而且需要有效機制化解其面臨的自然、資源和市場危機,更需要國家層面大力營造農村治理現代化所需的現代職業農民成長的環境空間。

  事實上,理論研究和各國實踐表明,完全放棄國家對經濟社會的干預是不可能的,也是不現實的。鑒于中國土地農業的特殊重要性,“后承包時代”的農村治理仍然需要國家通過頂層設計助推農村基層社會治理的發展。當然,在農村基層治理基礎發生轉型的條件下,在多種形式適度規模經營仍是農村土地經營模式的條件下,農村治理需要隨著農民土地權利的進一步細化,在多元主體錯綜復雜的關系中求得平衡與秩序。這一平衡和秩序體現為,國家在堅持農村土地集體所有、農地農用、保障農民土地權益條件下,應從制度上不斷夯實以農民為主體的自治根基,并著力推進黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的“自治、德治、法治”相結合的農村多元化治理格局的構建和完善,這是農村治理現代化轉型的必然要求。

  六、結語與討論

  中國農村土地經營模式變遷和農村治理轉型的歷程表明,土地經營模式作為時代和制度的產物,一經形成便深刻影響著農村的生產與生活形態,也形塑著農村的治理生態。而農村治理生態的轉型也必然要求土地經營模式變遷與之相適應。

  傳統租佃模式催生了農村權威自治的農村治理形態。在這種治理形態下,地作為傳統農民生活來源的唯一性,不僅造成了農民因租種其土地而對農村權威極強的依附性、妥協性,也是農村權威——地主階級借以不斷加重剝削農民的依托。當農民無以聊生之時,一旦有外力的引導和作用,便如“星星之火”展燎原之勢。這是土改模式這一顛覆性變遷得以成功的根本原因。

  土改模式到家庭聯產承包模式,再到多種形式適度規模經營模式的變遷表明,農民是土地經營模式變遷的承受者。因此,國家應順勢作出相應調整,將農民的意愿轉化為國家經濟社會發展的助力。而家庭聯產承包模式順應了這種趨勢,盡管這種模式使村民自治面臨諸種治理難題,需要在土地供需矛盾中、在傳統與現代的碰撞中進行體制性改革。黨的十八大以來,黨和國家適應農村形勢發展,不斷推進土地制度改革,進一步推動農村治理向農民主體性的回歸。

  當然,中國土地經營模式和農村治理轉型不僅是農民土地利益訴求日益強勁的結果,更是國家基于其實現現代化發展初衷和整體發展戰略、規劃與農民需求間磨合協調的產物,雖然每個歷史時期影響因素和決定性力量不盡相同,但不難看出,在中國土地經營模式變遷過程中,國家始終表現出較強的建構性——土地歸誰所有、如何使用、收益如何分配等方面的制度規定與國家發展戰略、政策導向具有直接關系。而土地經營模式的設定作為國家意志的體現,又承載著國家治理的意圖和功能。新時代鄉村振興戰略不僅符合廣大農民建設美好生活的愿望,而且是國家構建現代社會治理格局的固本之策。而實現鄉村振興戰略要求國家一方面要將整個農村建設納入其建設體系之中,使其契合國家經濟社會發展的整體戰略需求,另一方面要通過不斷完善適應農民要求的土地經營模式,建構起與已然轉型的農村治理生態相適應的有序治理格局,有效整合農村治理各方主體和力量,進而形成共建、共治、共享的農村治理體系。唯此,才能實現鄉村振興的美好愿景。

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  注釋:

  (1)12019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出農村土地制度改革要堅持農村土地集體所有、不搞私有化;堅持農地農用、防止非農化;堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件的底線思維。

  

作者簡介

姓名:楊弘 楊郁 吳易哲 工作單位:東北師范大學政法學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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